Le attività del S.I.A.P.Z.: controlli ufficiali e gestione delle N.C. alla luce del D.lgs. 2 febbraio 2021 n. 27 e dei decreti legislativi inerenti e attuativi del Regolamento UE 2017/625

Nelle giornate dell’8 - 11 novembre scorsi si è tenuto presso la sede dell’Area Vasta 2 di Ancona un corso di formazione per il personale sia tecnico della prevenzione che dirigente veterinario dei Servizi di Igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche e Sanità animale dal titolo “I controlli ufficiali alla luce del Decreto Legislativo 2 febbraio 2021 n. 27 e dei decreti legislativi attuativi del Regolamento UE 2017/625 e delle indicazioni regionali”. Hanno partecipato in qualità di docenti il Dr. Antonio Di Luca (Direttore U.O.C. I.A.P.Z. - AV5), la Dr.ssa Cristina Carnevali (I.A.P.Z. – AV3) e la Dr.ssa Monica Tardella (I.A.O.A. – AV4).

L’evento è stato proposto e ideato lo scorso anno dalla Dr.ssa Loreta Maria Spagnuolo (I.A.P.Z. – AV2) e ne ha curato l’organizzazione tecnica la Dr.ssa Cinzia Pieroni (I.A.P.Z. – AV2). Visto il particolare interesse mostrato nei confronti dell’argomento oggetto del corso e l’elevato numero di richieste di partecipazione, è stata organizzata la seconda edizione del 23-24 novembre aperta anche ai Servizi di Sanità Animale, Igiene degli alimenti di origine animale e Igiene degli alimenti e della nutrizione.

Nella prima giornata sono stati esaminati dal Dr. Di Luca gli aspetti innovativi e più salienti sia del Regolamento UE 2017/625 che del Decreto legislativo n. 27/2021 in materia di autorità competente (A.C.) e gestione delle non conformità.

Il Regolamento UE 625/2017 ha introdotto importanti novità rispetto al Regolamento UE 882/2004 a partire dal campo di applicazione, notevolmente ampliato,che disciplina non solo il mondo animale ma anche quello vegetale; di tale regolamento definito “dei controlli ufficiali” (RCU) meritano una particolare attenzione gli articoli di seguito menzionati:

• art. 4: è in capo agli Stati membri la designazione dell’A.C. responsabile di organizzare o effettuare controlli ufficiali e altre attività ufficiali (tra queste ad esempio si annoverano i piani di profilassi).

Si precisa che ogni SM è tenuto all’elaborazione di un Piano Nazionale Integrato (PNI) pluriennale in cui devono essere decritte le attività di controllo ufficiale nell’ambito della sicurezza alimentare, sanità animale, benessere animale, alimentazione zootecnica, sanità delle piante e tutela dell’ambiente.

• art. 5: stabilisce gli obblighi generali delle A.C. ed in particolare queste devono disporre di:

a) procedure e/o meccanismi atti a garantire l’efficacia e l’adeguatezza dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali;

b) procedure e/o meccanismi atti a garantire l’imparzialità, la qualità e la coerenza dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali a tutti i livelli;

c) procedure e/o meccanismi atti a garantire che il personale addetto ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali non presenti alcun conflitto di interessi;

d) adeguate strutture di laboratorio per eseguire analisi, prove e diagnosi, o vi hanno accesso;

e) un numero sufficiente di addetti adeguatamente qualificati ed esperti per eseguire i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali in modo efficiente ed efficace, o vi hanno accesso

…. Omissis…

Il personale che esegue i controlli ufficiali e altre attività ufficiali:

a) riceve, per il proprio ambito di competenza, una formazione adeguata che gli consente di svolgere i propri compiti con competenza e di effettuare i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali in modo coerente;

b) si mantiene aggiornato nel proprio ambito di competenza e riceve, se del caso, ulteriore formazione su base regolare … omissis…

• art. 6: le A.C. sono oggetto di audit interni per verificare la conformità al Regolamento.
• art. 7:  discliplina il diritto di ricorso alle decisioni adottate dall’A.C.; esso non pregiudica l’obbligo delle A.C. di intervenire rapidamente per eliminare o limitare i rischi sanitari per l’uomo, per gli animali o per le piante, per il benessere degli animali e ambiente.
• Art. 8: prevede l’obbligo di riservatezza per il personale impiegato durante i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali. La rivelazione del segreto professionale è punito nell’ordinamento giuridico italiano dall’art. 622 del codice penale.

Un’altra novità del RCU inoltre è che non si fa più riferimento alla dicitura di operatore del settore alimentare/mangime) bensì all’operatore della filiera agro-alimentare.

Il Decreto legistlativo 27/2021, recante disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizione del Regolamento UE 625/2017, rappresenta un importantissimo atto legislativo per l’individuazione delle autorità competenti e delle relative attività che esse sono chiamate a svolgere (pianificare, programmare, eseguire, monitorare e rendicontare i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali). Proprio all’art. 2 vengono elencati i settori di competenza del Ministero della Salute, delle Regioni, Provincie autonome e Aziende sanitarie locali; tale aspetto è di estrema importanza anche al fine di stabilire i confini finora labili delle attività svolte dalle altre autorità di controllo. Viene infatti specificato che il personale e le forze di polizia afferenti ad altre Istituzioni che, nell'ambito dello svolgimento dei controlli condotti per la propria attività istituzionale, sospettino la presenza di non conformità nei settori elencati al comma 1, ne  danno tempestiva segnalazione alle A.C.

Inoltre ai sensi dell’art. 2 al personale delle AC, addetto ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali, è attribuita la qualifica di Ufficiale o Agente di Polizia Giudiziaria nei limiti del servizio cui è destinato e secondo le attribuzioni ad esso conferite (art. da 55 a 59 del c.p.p.). Tale personale possiede la qualifica di pubblico ufficiale e può in ogni caso richiedere, ove occorra, l'assistenza della forza pubblica (art. 357 c.p. – art 331 c.p.p. – art. 361 del c.p.).

Nel nuovo panorama di poteri attribuiti all’autorità competente in materia di sicurezza alimentare e sanità pubblica veterinaria occorre precisare che il potere attualmente in capo al Sindaco, in qualità di rappresentante della comunità locale, è di tipo residuale e cioè può intervenire in casi di emergenza sanitaria o di igiene pubblica attraverso l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti. Tale potere è attribuito dall’ordinamento giuridico nazionale anche al Ministero della Salute e al Presidente della Giunta Regionale.

Particolare attenzione durante il corso è stata rivolta al concetto di non conformità, per la quale nel RCU, a differenza del Reg. UE 882/2204 non è stata prevista una definizione All’art. 5 del Dlg. 27/2021 le non conformità vengono suddivise in:

• minori (nc): quelle che non comportano un rischio immediato per la salute umana o per la salute e il benessere degli animali;
• maggiori (NC): quelle che comportano un rischio immediato per la salute umana o per la salute e il benessere degli animali.

La corretta valutazione delle non conformità rilevate consente all’AC di adottare provvedimenti propozionati al rischio effettivo che possono essere, oltre a quelli elencati agli art. 137 e 138 del Reg. UE 625/2017:

• il sequestro amministrativo nei casi previsti dall'articolo 13 della legge n. 689 del 1981;
• il sequestro penale (probatorio/preventivo) nei casi di rilevazione di illeciti penali;
• il blocco ufficiale ai sensi degli articoli 137 e 138 del RCU, provvedimento adottato in caso di sospetto di NC nei casi residuali.

Si sottolinea come all’art 137 del Reg. UE 625/2017 si fa riferimento alla “sospetta non conformità”, nei confronti della quale l’A.C. deve svolgere un’indagine per confermarla o meno. Nel caso in cui la non conformità venga accertata è necessario:

• intraprendere ogni azione necessaria al fine di determinare l’origine e l’entità della non conformità e per stabilire le responsabilità dell’operatore; e
• adottare le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi.

Nel decidere le misure da adottare, le A.C. tengono conto della natura di tale non conformità e dei precedenti dell’operatore per quanto riguarda la conformità.

Inoltre, le A.C. devono trasmettere all’operatore interessato o a un suo rappresentante:

• la notifica scritta della loro decisione concernente l’azione o il provvedimento da adottare unitamente alle relative motivazioni;
• le informazioni su ogni diritto di ricorso contro tali decisioni e sulla procedura e sui termini applicabili a tale diritto di ricorso.

Tra i possibili provvedimenti da adottare in caso di non confromità occorre tenere in considerazione che:

• il blocco ufficiale (official detention): è una procedura mediante la quale le A.C. fanno sì che gli animali e le merci soggetti a controlli ufficiali non siano rimossi o manomessi in attesa di una decisione sulla loro destinazione. Trattasi di una misura preventiva già prevista nel Reg. CE 882/2004 e potenziata nel Reg. UE 625/2017. La durata del blocco ufficiale dovrebbe essere breve, essendo una misura transitoria su merci e animali.
• sequesto cautelare amministrativo facoltativo: è una procedura che può essere applicata nel caso di un illecito amministrativo qualora via sia la confiscabilità delle cose ai sensi dell’art. 20 della Legge 689/1981. Inoltre il presupposto è che vi sia l’esigenza di cautela, ossia fare in modo di rendere indisponibili attraverso la confisca, le cose che servirono e furono destinate a commettere la violazione o quelle che ne sono il prodotto,  ed evitare forme di profitto da parte del trasgressore. Le funzioni che tale tipo di sequestro assolve sono assicurative, preventive e dissuasive. Per tale tipologia di sequestro non è prevista alcuna convalida.
• sequestro probatorio: rientra tra gli atti tipici irripetibili che la Polizia giudiziaria (P.G.) può compiere di propria iniziativa ed è disciplinato dall’articolo 354 c.p.p. La P .G. infatti può procedere al sequestro del corpo del reato e delle cose a questo pertinenti. La convalida del sequestro probatorio e il suo riesame sono disciplinati nell’articola 355 c.p.p. Il verbale deve essere trasmesso senza ritardo, e comunque non oltre le 48 ore, al P.M. del luogo dove il sequestro è stato eseguito.

Entro le 48 successive, il P .M. con decreto motivato convalida il sequestro se ne ricorrono i presupposti o dispone la restituzione delle cose sequestrare. Tale tipo di sequestro deve essere garantito e cioè eseguito in presenza del difensore dell’indagato che tuttavia non ha diritto a riceverne preventivo avviso.

• sequestro preventivo: è considerata una misura cautelare reale ed è disciplinato dall’articolo 321 c.p.p.. La sua finalità è quella di impedire la prosecuzione del reato o la commissione di nuovi reati. Il sequestro preventivo viene richiesto dal P.M. durante le indagini preliminari al Giudice delle Indagini Preliminari (G.I.P .).
• Durante le indagine preliminari, in caso di urgenza la P.G. procede al sequestro preventivo e trasmette  il verbale al P.M. del luogo in cui il sequestro è stato eseguito.

Ulteriore provvedimento che l’A.C. può adottare è quello sanzionatorio; il Reg. CE 178/2002 prevedeva già che le misure e sanzioni in caso di violazione della legislazione su alimenti e mangimi fossero effettive, proprozionate e dissuasive. Tale concetto viene ribadito all’art. 139 del RCU.

Ovviamente la misura adottata e la relativa sanzione dipendono dal tipo di illecito e cioè se penale o amministrativo. Per il primo sono previste sanzioni penali o pene (ergastolo - reclusione -arresto –multa –ammenda). Inoltre, in base alla pena prevista il reato si differenzia in delitto (ergastolo,reclusione,multa) contravvenzione (arresto, ammenda). Nel caso invece di un illecito amministrativo si applica la sanzione amministrativa. E’ irrogata dalla pubblica amministrazione all’esito di un vero e proprio procedimento amministrativo mediante un peculiare provvedimento denominato “ordinanza-ingiunzione” Tra le sanzioni amministrative quella pecunaria è senza dubbio la pena per “antonomasia” e costituisce il modello base di sanzione disciplinata dalla Legge 689/1981.

Infine nella prima giornata del corso si è approfondita la controperizia e controversia disciplinate rispettivamente dagli art. 7 e 8 del Dlg.s 27/2021. Quest’ultimo infatti prevede che le A.C. provvedano nell’ambito dei campionamenti ufficiali, se opportuno e tecnicamente fattibile, al prelievo dell’aliquota destinata all’esame di parte presso un laboratorio di fiducia accreditato (controperizia) e a quella per consentire l’eventuale controversia. Tali aliquote non vengono prelevate in caso di espressa rinuncia dell’operatore o suo legale rappresentnte da indicare sul verbale. Il laboratorio ufficiale deve comunicare tempestivamente alle A.C. il risultato delle analisi, prove, diagnosi. Inoltre, l’A.C. deve effettuare la valutazione del risultato e comunicare tempestivamente alle parti interessate l’esito favorevole o sfavorevole delle analisi, prove, diagnosi. Nel caso di esito sfavorevole di un campionamento, l’operatore ha diritto, a proprie spese, di far condurre una controperizia a cura di un esperto di parte qualificato, consistente:

• nell’esame documentale delle registrazioni inerenti le attività condotte dal momento del campionamento sino all’emissione del rapporto di prova l’esame documentale viene richiesto all’A.C. che ha effettuato il campionamento entro il termine perentorio di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione dell’esito sfavorevole.nell’ l’esecuzione a spese dell’operatore presso un laboratorio accreditato di propria fiducia dell’analisi, prova, diagnosi sull’aliquota messa a sua disposizione.

Inoltre,  l’operatore che, in sede controperizia, non condivide le valutazioni dell’A.C. in merito alla non conformità può attivare, entro il termine perentorio di trenta giorni dal ricevimento della comunicazione dell’esito sfavorevole, la procedura di controversia richiedendo alle stesse autorità:

• il riesame a pagamento della documentazione relativa alle analisi, prova o diagnosi iniziale da parte dell’ISS che deve esprimersi entra trenta giorni dalla richiesta.   Inoltre, con apposita istanza ed a proprie spese l’operatore può richiedere, entro il termine perentorio di trenta giorni dal ricevimento dell’esito della valutazione della documentazione da parte dell’ISS, un’ulteriore analisi all’ISS sull’aliquota a sua disposizione. L’ISS, entro sessanta giorni dal ricevimento dell’istanza, comunica all’operatore gli esiti della ripetizione dell’analisi effettuate in sede di controversia con le modalità previste dall’art. 137 del c.p.c. Gli esiti vengono comunicati anche all’A.C. che ha disposto il campionamento per l’adozione di eventuali provvedimenti e al laboratorio ufficiale che ha eseguito la prima analisi.

Nella seconda giornata di corso è stato trattato l’istituto della diffida amministrativa in materia di illeciti agroalimentari e di sicurezza alimentare, disciplinata dal Dlg.s 27/2021, Dlg.s. 42/2021 e dalla Legge 71/2021. Grazie al Reg. CE 625/2017 e nell’ordinamento giuridico italiano alla legge 71/2021, si amplia il campo di applicabilità della diffida alla sicurezza alimentare, finora esclusa; la diffida pertanto diventa a tutti gli effetti un utile strumento a disposizione dell’A.C. per richiamare l’operatore alla risoluzione di una o più non conformità entro un certo periodo di tempo senza procedere nell’immediato alla sanzione pecuniaria.  

• La regione Marche con nota prot. 5012 del 02/05/2022 ha elaborato le Linee guida per la corretta applicazione dell’istitituto della diffida e del pagamento in misura “ultra ridotta”. Con tale documento sono state fornite indicazioni pratiche al personale deputato ai controlli ufficiali al fine di verificare la  sussistenza di condizioni di ammissibilità all’istituto della diffida, che devono rispondere ai seguenti requisiti:la violazione viene accertata per la prima volta ed è sanabile: per disposizione violata si intende il medesimo articolo/comma/lettera di legge. Il periodo di tempo da considerare per la verifica delle medesime violazioni includegli ultimi 5 anni. Il trasgressore non è più considerato la persona fisica bensì lo stabilimento identificato con specifico numero di registrazione/riconoscimento/autorizzazione. Per violazione sanabile inoltre si intendono errore, omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione, ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili.
• alla violazione è prevista l’applicazione di una sanziona amministrativa;
• i prodotti non conformi non sono già stati messi in commercio al momento della contestazione dell’illecito, (sarà pertanto possibile e necessario applicarvi provvedimenti quali sequestro amministrativo cautelare, declassamento, distruzione o conversione ad altra destinazione)

I termini della diffida si sommano a quelli previsti dall’art. 14 della legge n. 689/1981. Nel caso di mancatato ottemperamento alla diffida nei tempi massimi non prorogabili di 30 giorni, si procede alla contestazione ai sensi dell'art. 14 della L. 689/81 e, in tale ipotesi, è esclusa l'applicazione del pagamento in misura ridotta di cui all'art. 16 della citata legge.

È bene ricordare che la finalità dell’applicazione della diffida è quella di non applicare all’. operatore della filiera agro-alimentare la sanzione nel caso di ottemperamento alle misure richieste dall’A.C. pertanto essa diventa a tutti gli effetti un  suo diritto da rispettare.

Uno degli attuali limiti del sistema dei controli ufficiali, da superare nei prossimi anni, è l’assenza di un registro unico dei controlli previsto dal Reg. CE 625/2017 atto a garantire lo scambio di informazioni riguardanti i controlli ufficiali tra tutte le autorità competenti.

Per pagamento in misura “ultra ridotta” si intende una modalità di estinzione dell’obbligazione che si sostanzia nell’adempimento volontario entro un brevissimo termine (cinque giorni) dalla contestazione immediata o dalla notifica della stessa, con il vantaggio per il trasgressore di ottenere un’ulteriore riduzione dell’importo da pagare (pari al 30%) rispetto alla somma risultante dal computo del pagamento in misura ridotta.  A tal riguardo, l’atto di contestazione degli illeciti amministrativi per i quali è prevista la sanzione pecuniaria ed è applicabile il pagamento in misura “ultra ridotta”, deve riportare sempre la dicitura per informare l’interessato di tale possibilità.

Sempre nella seconda giornata del corso è stato inoltre dedicato del tempo all’approfondimento della Determina DG/ASUR 784/2016 alla luce del Reg. CE 625/2017 e i suoi decreti attuativi. In particolare, sono state descritte le attività svolte da parte del Gruppo di lavoro ASUR istituito per aggiornare la determina sopra citata. In particolare il gruppo ha aggiornato i riferimenti normativi, i moduli dei verbali di accertamento e contestazione (VAC) ed infine predisposto quelli della diffida

Ad oggi questo documento che ha sicuramente rappresentato per il personale preposto ai controlli ufficiali un importante strumento operativo, necessita in tempi stretti di una revisione sia alla luce della nuova normativa comunitaria e nazionale sui controlli ufficiali che del nuovo assetto del sistema sanitario regionale a partire dal 01/01/2023.

Per tutti i motivi menzionati si auspica sia la tempestiva riattivazione del gruppo di lavoro già precedentemente istuito che la trasmissione da parte del Settore Prevenzione veterinaria e Sicurezza alimentare della Regione Marche di indicazioni operative puntuali a tutto il personale deputato alle attività di controllo ufficiale, vista la prossima anzi oramai imminente scomparsa dell’ASUR.

Si ringraziano nuovamente gli organizzatori, i docenti e tutti i partecipanti provenienti da diverse AV che hanno contribuito con le proprie esperienze e casi pratici a rendere interessante e prezioso questo corso di aggiornamento, finalmente in presenza dopo le restrizioni Covid, ed aperto a professionalità e Servizi diversi.

Dr.ssa Claudia Grilli

Dr.ssa Martina Sebastianelli