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novembre 22, 2024

Il regolamento (UE) 625/2017 e l’art. 70 del d.lgs. 150/2022: punti di convergenza e di divergenza nei controlli in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande

  • 31 ottobre 2024
  • Autore: Redazione VeSA
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Il regolamento (UE) 625/2017 e l’art. 70 del d.lgs. 150/2022: punti di convergenza e di divergenza nei controlli in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande.

Elaborato prodotto nell’ambito del Master di II livello

Addetto al controllo ufficiale degli alimenti e delle bevande e esperto di sicurezza alimentare (ACUAB)

A.A. 2022/2023

Coordinatore: Prof. G. Normanno

 

Tutor Universitario: Professor Giovanni Normanno

Correlatore: Dott. Antonio Di Luca

Corsista: Dott. Desiree Di Loreto

 

Indice

Obiettivi

Introduzione

1. IL RCU E LE DISPOSIZIONI DI ADEGUAMENTO DELLA NORMATIVA NAZIONALE

1. a I CONTROLLI UFFICIALI

1. b LE AUTORITÀ COMPETENTI

1. c LA NON CONFORMITÀ

1. d   AZIONI ESECUTIVE IN CASO DI SOSPETTA NON CONFORMITÀ E ACCERTATA NON CONFORMITÀ

2. L’ART. 70 DEL D.LGS. 150/2022 (RIFORMA CARTABIA)

2.a SINTETICA ANALISI DEGLI ARTICOLI 12 TER E 12 QUATER DELLA LEGGE 283/1982 S.M.E I. E SCELTE OPERATIVE

3. PUNTI DI CONVERGENZA E DI DIVERGENZA TRA L’ART. 70 DELLA RIFORMA CARTABIA E IL RCU 

4. CONCLUSIONI

BIBLIOGRAFIA

 

Obiettivi

           Il presente elaborato, attraverso una sintetica disamina delle norme sostanziali e procedurali d’interesse, ha l’obiettivo di evidenziare, sotto il profilo soggettivo e oggettivo, i punti di convergenza e di divergenza tra il Reg. (UE) 625/2017 (1)  (RCU) di disciplina del controllo ufficiale (c.u.) e altre attività ufficiali (a.a.u.) nei settori compresi nella legislazione in materia di filiere agroalimentari (2) e l’art. 70 del d.lgs. 150/2022 (Riforma Cartabia) (3) di modifica della legge 283/1962 s.m. e i.(4), entrambi di riferimento, se pur con portata e finalità diverse, nell’esecuzione dell’attività di c.u.  in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande.

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  1. REGOLAMENTO (UE) 2017/625 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 15 marzo 2017 relativo ai c.u. e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari, recante modifica dei regolamenti (CE) n. 999/ 2001, (CE) n. 396/2005, (CE) n. 1069/2009, (CE) n. 1107/2009, (UE) n. 1151/2012, (UE) n. 652/2014, (UE) 2016/429 e (UE) 2016/2031 del Parlamento europeo e del Consiglio, dei regolamenti (CE) n. 1/ 2005 e (CE) n. 1099/2009 del Consiglio e delle direttive 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/ CE e 2008/120/CE del Consiglio, e che abroga i regolamenti (CE) n. 854/2004 e (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE e 97/78/CE del Consiglio e la decisione 92/438/CEE del Consiglio (regolamento sui c.u.) https://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=it;
  2. La definizione di legislazione in materia di filiere agroalimentari è contenuta nel considerando 3 secondo cui deve intendersi tale La legislazione dell’Unione prevede una serie di norme armonizzate per garantire che gli alimenti e i mangimi siano sicuri e sani e che le attività che potrebbero avere un impatto sulla sicurezza della filiera agroalimentare o sulla tutela degli interessi dei consumatori in relazione agli alimenti e alle informazioni sugli alimenti siano eseguite nel rispetto di prescrizioni specifiche. La normativa dell’Unione si propone inoltre di garantire un elevato livello di salute umana, animale e vegetale, nonché di benessere degli animali nella filiera agroalimentare e in tutti i settori di attività che hanno come obiettivo fondamentale la lotta alla possibile diffusione delle malattie degli animali, in alcuni casi trasmissibili all’uomo, o degli organismi nocivi per le piante o per i prodotti vegetali, nonché di garantire la tutela dell’ambiente dai rischi derivanti da organismi geneticamente modificati (OGM) o da prodotti fitosanitari. L’applicazione corretta di tale normativa, indicata in seguito collettivamente come «legislazione dell’Unione in materia di filiera agroalimentare», contribuisce al funzionamento del mercato interno https://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=it;
  3. DECRETO LEGISLATIVO 10 ottobre 2022, n. 150 Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari.  https://www.normattiva.it/;
  4. LEGGE 30 aprile 1962, n. 283 Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande. https://www.normattiva.it/

Introduzione

                 Fin dall’antichità si è sentita l’esigenza di emanare norme che disciplinassero le filiere agroalimentari dalla produzione primaria alla commercializzazione dei prodotti finiti. Il Codice di Hammurabi (1790 a.c.) rappresenta una delle più antiche raccolte di leggi scritte. In essa troviamo riferimenti al grano, all’olio d’oliva e alla birra e disposizioni riguardanti la violazione dei requisiti stabiliti per la loro produzione e per la loro vendita in locali privi della prevista concessione (la relativa disciplina sanzionatoria prevedeva anche la pena di morte!). Lo storico greco Erodoto nel secondo libro de “Le Storie” descrive una sorta di ispettore veterinario intento alla visita ante mortem di un bovino, fase necessaria alla sua successiva macellazione, e alla bollatura delle carni. Nella seconda metà del III secolo a Roma nacque il macellum, il mercato specializzato nella vendita al dettaglio delle carni e del pesce, dotato di determinati requisiti di natura infrastrutturale e impiantistica. Di igiene di alimenti di origine animale si parla nel tardo Medioevo nel Regimen sanitatis Salerni (Regola per la Salute della Scuola Medica di Salerno) e nel successivo periodo rinascimentale viene creata la figura del “Magistrato della Grascia”, cui era affidata la sovrintendenza sui rifornimenti di alimenti e la vigilanza sui mercati.

           La disciplina normativa sull’igiene, produzione e vendita di alimenti e bevande ha avuto storicamente nel nostro Paese la finalità di garantire l’igienicità degli alimenti e la salute del consumatore attraverso vari gradi di tutela giuridica a partire da quella amministrativa, comprensiva di una innumerevole serie di violazioni, per giungere a quella penale contemplata nel Codice penale Libro II, Titolo VI, Capo II – Dei delitti di comune pericolo mediante frode - (1), passando attraverso i reati contravvenzionali contenuti nella legge 283/1962 s.m. e i. e in disposizioni aventi valore di legge in materia di integratori alimentari, di Organismi Geneticamente Modificati (OGM), di macellazioni al di fuori di stabilimenti riconosciuti (macellazioni clandestine) (2). La regolamentazione in ambito nazionale dei controlli nei suddetti settori, prevista per lungo tempo fondamentalmente nella legge 283/1962 s.m. e i. e, indirettamente, in norme sostanziali e procedurali di diritto pubblico sull’organizzazione e il funzionamento degli organi di controllo e sulla gestione degli illeciti accertati (3), ha subito, a partire dalla fine del secolo scorso, una sostanziale modifica (4) che ha visto dapprima nel Reg. (CE) 882/2004 (5) e attualmente nel RCU e nei regolamenti di delegazione e di esecuzione ad esso collegati, i principali provvedimenti normativi di riferimento, vincolanti dapprima in ambito comunitario e, attualmente, in ambito euro-unitario. In questo consolidato contesto normativo si inserisce l’art. 70 del d.lgs. 150/2022 (Riforma Cartabia) che, per finalità e modalità diverse rispetto a quelle previste nella sopra richiamata normativa igienico-sanitaria, ha introdotto gli articoli dal 12 ter al 12 nonies nella legge 283/1962 s.m. e i. e con essi ha previsto la possibilità di estinzione delle contravvenzioni contemplate nella medesima legge e in altre disposizioni aventi forza di legge, in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande, a seguito di specifici adempimenti da parte del contravventore. Questa novità normativa ha suscitato iniziali, e per alcuni versi ancora perduranti, incertezze interpretative e applicative nei vari attori chiamati ad intervenire, compresa l’Autorità Giudiziaria. In più, ha stimolato una riflessione sulla applicabilità delle procedure dettate nel RCU rispetto a quelle di neo introduzione, qualora la non conformità accertata costituisca un illecito penale di natura contravvenzionale. Sintomatica in tal senso è la scelta delle modalità di adozione di un atto prescrittivo tendente alla rimozione di una conformità tra la procedura prevista nell’art. 138 del RCU e la procedura prevista nell’art. 12 ter della legge 283/1962 s.m. e i. (chi deve fare cosa, come perché e quando …).

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  1. Si considerai tra i vari articoli contenuti nel Capo II l’art. 444 c.p. - Commercio di sostanze alimentari nocive.  Chiunque detiene per il commercio, pone in commercio, ovvero distribuisce per il consumo sostanze destinate all'alimentazione, non contraffatte né adulterate, ma pericolose alla salute pubblica, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la multa non inferiore a euro 51. La pena è diminuita se la qualità nociva delle sostanze è nota alla persona che le acquista o le riceve. https://www.altalex.com/documents/news/2014/06/03/dei-delitti-contro-l-incolumita-pubblica;
  2. Nelle materie richiamate sono di interesse gli articoli: art. 15, comma 1 del Decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 169 Attuazione della direttiva 2002/46/CE relativa agli integratori alimentari; art. 2, comma 1 e art. 3, comma 1 del Decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 70 Disposizioni sanzionatorie per le violazioni dei regolamenti (CE) numeri 1829/2003 e 1830/2003, relativi agli alimenti ed ai mangimi geneticamente modificati; art. 6, commi 1 e 2 del  Decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 193 Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore. https://www.normattiva.it/;
  3. Di principale riferimento per gli illeciti penali il Codice di Procedura Penale e leggi ad esso collegato https://www.altalex.com/documents/codici-altalex/2014/10/30/codice-di-procedura-penale e per gli illeciti ammnistrativi la legge 24 novembre 1981, n. 689 Modifiche al sistema penale https://www.normattiva.it/;
  4. Il Decreto legislativo 3 marzo 1993, n. 123 Attuazione della direttiva 89/397/CEE relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari con il suo Decreto Ministero della Salute de l16.12.1993  di applicazione ha segnato un avvio importante nella rivisitazione dell’organizzazione ed esecuzione dei c.u.. Dapprima in gran parte abrogato dal D.lgs. 193/1997 (vedi nota 2), attualmente è stato definitivamente abrogato dal Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27 Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell'articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. https://www.normattiva.it/;
  5. Regolamento (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo ai c.u. intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali https://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=it.
  1. Il RCU e le disposizioni di adeguamento della normativa nazionale

               Con lo scopo di rafforzare l’applicazione delle norme sanitarie e di sicurezza lungo tutta la filiera agroalimentare, la Commissione europea nel 2013 ha adottato un pacchetto di misure contenute nel documento Pacchetto sulla Sanità animale e vegetale (1). Il pacchetto contiene cinque proposte legislative della Commissione relative a: 1) Sanità animale; 2) Sanità vegetale; 3) Materiale riproduttivo vegetale; 4) Controlli ufficiali; 5) Quadro Finanziario Comune). Alla proposta legislativa sui controlli ufficiali ha fatto seguito l’adozione del RCU. Le basi giuridiche del regolamento lo promuovono “a disciplina di sistema, con un approccio legislativo che è tipico degli ultimi interventi del legislatore unionale, il quale tende sempre più a regolamentare materie diverse con imponenti regolamenti quadro. Tali caratteristiche sono ancora più evidenti se si analizza l’ambito di applicazione del regolamento (UE) n° 2017/625 il quale disciplina i controlli ufficiali in tutti i settori di cui all’art. 1, par. 2” (2) . Il RCU mira a stabilire un quadro armonizzato a livello dell’Unione per l’organizzazione di c.u., e di attività ufficiali diverse dai c.u. (a.a.u.), nell’intera filiera agroalimentare, tenendo conto delle previgenti norme sui c.u., di cui al regolamento (CE) 882/2004, delle pertinente legislazione settoriale e dell’esperienza acquisita con l’applicazione di tali norme. Rispetto all’obiettivo di questo elaborato, risulterebbe dispersivo e non richiesta la disamina sia dell’intero provvedimento normativo, per la corposità e complessità del testo (3), sia della totalità delle disposizioni di adeguamento della normativa nazionale al RCU. L’attenzione di chi scrive, pertanto, si concentrerà sulla definizione di c.u., sulla individuazione delle autorità competenti e sulle funzioni e compiti ad esse attribuite, sulla definizione e classificazione della non conformità e sulle azioni esecutive adottabili dall’autorità competente in caso di sospetta non conformità e di accertata non conformità.

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  1. http://www.consilium.europa.eu/it/policiese/animal-plant-health-package/ ;
  2. Salzano  Lucio 2018 cit. in bibliografia;
  3. Il RCU si compone di un preambolo contenente 06 visto e 99 considerando, di un articolato composto da 167 articoli distinti in 8 Titoli e di 05 allegati;
  1. a    I controlli ufficiali (c.u.)

               I c.u., per definizione contenuta nell’art. 2, par. 1 del RCU, comprendono le attività eseguite dalle autorità competenti, o dagli organismi o persone fisiche da queste delegate, al fine di verificare: a) il rispetto da parte degli operatori delle filiere agroalimentari delle norme del RCU e della normativa riguardante i vari settori di applicazione dello stesso RCU (1) ; b) la sussistenza in capo ad animali e merci dei requisiti di legge previsti dalla medesima normativa ai fini di eventuali certificazioni. Non rileva, nella materia del presente lavoro, la definizione di a.a.u. contenuta nell’art. 2, par. 2 del RCU. Con alcune piccole ma non sostanziali differenze definitorie, gli stessi settori di applicazione del RCU sono richiamati nel d.lgs. 27/2021. Per quanto di nostro interesse, tra i settori di applicazione del RCU, facciamo riferimento solo a quello degli alimenti e della sicurezza alimentare e dell’integrità e salubrità in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti (da questo punto in poi definito, per brevità, settore della sicurezza alimentare). Nel Titolo II “Controlli ufficiali e altre attività ufficiali negli Stati membri” del RCU sono riportati i requisiti generali e le prescrizioni aggiuntive per l’esecuzione dei c.u. (Capo II). Tra i requisiti generali sono compresi: le norme generali in materia di c.u. (es. esecuzione dei c.u. in base al rischio (2) e con frequenza adeguata); l’individuazione degli operatori, dei processi, delle attività soggetti a c.u.; la trasparenza nei c.u., l’obbligo di adozione di procedure documentate secondo cui eseguire i c.u. e di eleborazione di documentazione scritta; le indicazione sui metodi e sulle tecniche dei c.u.; ed infine gli obblighi per gli operatori sottoposti a c.u. .

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  1. I settori di applicazione del RCU di interesse sotto il profilo igienico-sanitario sono: a) gli alimenti e la sicurezza alimentare, l’integrità e la salubrità, in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare gli interessi e l’informazione dei consumatori, la fabbricazione e l’uso di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con alimenti; b) l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (OGM) a fini di produzione di alimenti e mangimi; c) i mangimi e la sicurezza dei mangimi in qualsiasi fase della produzione, della trasformazione, della distribuzione e dell’uso di mangimi, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare la salute, gli interessi e l’informazione dei consumatori; d) le prescrizioni in materia di salute animale; e) la prevenzione e la riduzione al minimo dei rischi sanitari per l’uomo e per gli animali derivanti da sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati; f) le prescrizioni in materia di benessere degli animali; h) le prescrizioni per l’immissione in commercio e l’uso di prodotti fitosanitari e l’utilizzo sostenibile dei pesticidi, ad eccezione dell’attrezzatura per l’applicazione di pesticidi.
  2. Nel RCU, art. 3, punti 23) e 24), sono definiti «pericolo» qualsiasi agente o condizione avente potenziali effetti nocivi sulla salute umana, animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente e «rischio»: una funzione della probabilità e della gravità di un effetto nocivo sulla salute umana, animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente, conseguente alla presenza di un pericolo.
  1. b  Le Autorità competenti

             Obbligo per gli Stati membri è quello di designare, per ciascuno dei settori di applicazione del RCU, le autorità competenti a cui conferire la responsabilità di organizzare o effettuare c.u. e altre attività ufficiali. Lo Stato italiano ha adempiuto a tale obbligo con l’emanazione del d.lgs. 27/2021 ove, all’art. 2, comma 1, ha designato quali autorità competenti il Ministero della Salute (autorità competente nazionale), le Regioni e P.A. (autorità competente regionale), le AA.SS.LL (autorità competenti locali) per il settore sicurezza alimentare. In questo atto normativo, rispetto al d.lgs. 193/2007 (1) di attuazione della direttiva 2004/41/CE, il legislatore ha ulteriormente precisato i compiti spettanti alle autorità competenti designate ossia “di pianificazione, programmazione, rendicontazione dei c.u. e delle altre attività ufficiali nonché di adozione delle azioni esecutive previste dagli articoli 137 e 138 del RCU nonché di accertamento e contestazione delle relative sanzioni amministrative”. Per tutti i settori di applicazione del RCU, al personale delle autorità competenti addetto ai c.u. è conferita la qualifica di Ufficiale o Agente di Polizia Giudiziaria nei limiti del servizio cui è destinato e secondo le attribuzioni. Con eccezione dei Carabinieri NAS, per i quali vige un regime speciale in quanto funzionalmente dipendenti dal Ministero della Salute e equiparati, per competenza, ai tecnici della prevenzione operanti nelle AA.SS.LL, il personale e le forze di polizia afferenti ad altre Istituzioni, per esplicita previsione contenuta nel comma 12 del medesimo art. 2, devono dare tempestiva segnalazione alle Autorità competenti di sospetta non conformità, qualora, nell'ambito dello svolgimento dei controlli condotti per la propria attività istituzionale ne sospettino la presenza nei settori di cui al comma 1. Si profila pertanto una competenza nell’accertamento e nella contestazione degli illeciti amministrativi solo in capo al personale delle Autorità competenti e ai Carabinieri NAS. Tuttavia, resta la possibilità di agire in caso di violazioni di natura penale in capo al personale della autorità competenti e delle Forze di Polizia in generale, se pur, a parere di chi scrive, con possibili “aggiustamenti” procedurali che saranno approfonditi nella parte finale di questo elaborato.

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  1. Decreto Legislativo 6 novembre 2007, n. 193 Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore https://www.normattiva.it/ è stato solo sostituito dal D.lgs. 27/2021 nella parte in cui sono indicate le autorità competenti. Restano ancora in vigore gli altri articoli tra cui l’art. 6 ove sono previste le sanzioni per le violazioni delle norme del pacchetto igiene.
  1. c   La non conformità

               Nel RCU non troviamo una definizione di non conformità, diversamente dal regolamento (CE) 882/2004 (1). Possiamo comunque considerare con tale espressione, ciò che non è rispondente alla legislazione in materia di filiere agroalimentari e, in particolare, alla legislazione alimentare (2), quest’ultima comprensiva, per definizione, anche della legge 283/1962 s.m. e i. e altre disposizioni aventi forza di legge in materia di produzione e vendita di alimenti e bevande. Il legislatore nazionale ha supplito parzialmente alla carenza definitoria del RCU con l’art. 5 del d.lgs. 27/2021 con il quale impone alle autorità competenti una valutazione delle non conformità rilevate nel corso dei c.u. e delle a.a.u., al fine di adottare provvedimenti proporzionati al rischio. Fornisce, in tal senso, una definizione, e nello stesso tempo una gradazione, delle non conformità distinguendole in non conformità minori (nc) e di non conformità maggiori (NC) in relazione alla immediatezza o meno del rischio per la salute umana o per la salute e il benessere degli animali. Per le finalità del presente elaborato, assume rilevanza la non conformità nel momento in cui essa, per caratteristiche fattuali, è sussumibile in un illecito, in particolar modo in un reato contravvenzionale (es. cattivo stato di conservazione ex art. 5, lettera b) della legge 283/1962 s.m. e i.).

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  1. Nel regolamento (CE) 882/2004 si definisce non conformità la mancata conformità alla normativa in materia di mangimi o di alimenti, e alle norme per la tutela della salute e del benessere degli animali.
  2. Ai sensi dell’art. 3, punto 1) si definisce «legislazione alimentare», le leggi, i regolamenti e le disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale, e la sicurezza degli alimenti in particolare, sia nella Comunità che a livello nazionale; sono incluse tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti e anche dei mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati.
  1. d  Azioni esecutive in caso di sospetta non conformità e accertata non conformità

           Diversamente da quanto previsto nel regolamento (CE) 882/2004, nel RCU il legislatore euro-unitario ha considerato e fornito alle autorità competenti indicazioni procedurali per la “gestione” dei casi di sospetta non conformità che, fisiologicamente, possono palesarsi nella esecuzione dei c.u. e che necessitano di un doveroso approfondimento di indagine, tendente a meglio circostanziare e classificare il caso concreto all’interno di possibili non conformità (nc o NC). In tal senso interviene l’articolo 137 che estende l’applicabilità dell’istituto del blocco ufficiale (1), un tempo limitata nel regolamento (CE) 882/2004 ai soli c.u. sulle importazioni di animali e merci, a tutte le attività di c.u., anche quelle svolte routinariamente in ambito nazionale. Ai sensi dell’art. 138 del RCU, le autorità competenti, accertata la non conformità, “intraprendono ogni azione necessaria al fine di determinare l’origine e l’entità della non conformità e per stabilire le responsabilità dell’operatore; e b) adottano le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi. Nel decidere le misure da adottare, le autorità competenti tengono conto della natura di tale non conformità e dei precedenti dell’operatore per quanto o riguarda la conformità.” Sempre per esplicita previsione dell’art. 138, le autorità competenti adottano qualsiasi provvedimento che ritengano opportuno per garantire la conformità in materia di sicurezza alimentare tra i quali quelli elencati nel medesimo articolo in forma non esaustiva.  E, sempre per esplicita previsione normativa, sussiste l’obbligo di notifica scritta all’interessato o a un suo rappresentante del provvedimento da adottare, e delle motivazioni, unitamente alle informazioni su ogni diritto di ricorso contro tale atto. Le indicazioni operative contenute nell’art. 138 trovano concretezza nel procedimento amministrativo che l’autorità competente dovrà avviare e concludere con l’adozione di un provvedimento, nei modi e termini previsti dalla legge 241/1990 (2) s.m. e i.. Giova precisare che l’eventuale natura di illecito della non conformità accertata può comportare anche l’adozione di provvedimenti di sequestro cautelare amministrativo o penale (probatorio o preventivo), così come richiamato (qualora vi fosse stata la necessità di tale richiamo!) dall’art. 5, comma 2 del d.lgs. 27/2021 (3). Prima dell’introduzione nel nostro ordinamento giuridico dell’istituto della estinzione dei reati contravvenzionali in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande ex art. 70 d.lgs. 150/2022, non era pregiudicata l’adozione di un provvedimento amministrativo ex art. 138 RCU nel caso in cui la non conformità accertata fosse stata sussumibile in una contravvenzione. Allo stato attuale resta in capo alle autorità competenti il potere di adottare provvedimenti amministrativi ex art. 138 nei casi in cui la non conformità costituisca illecito amministrativo o illecito penale di natura delittuosa (es. art. 444 c.p.).

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  1. Ai sensi dell’art. 3, punto 47) del RCU per blocco ufficiale deve intendersi la procedura mediante la quale le autorità competenti fanno sì che gli animali e le merci soggetti a c.u. non siano rimossi o manomessi in attesa di una decisione sulla loro destinazione; comprende il magazzinaggio da parte degli operatori secondo le istruzioni e sotto il controllo delle autorità competenti. Sul significato, portata ed applicabilità del blocco ufficiale vedasi: 1) Francesco Aversano 2018 cit. in bibliografia “Controperizia e blocco ufficiale: il “nuovo” ruolo dell’operatore di settore” 2) Antonio Di Luca, Patrizio Coin 2022 cit. in bibliografia 
  2. Legge 7 agosto 1990, n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi – versione consolidata
  3.  Al fine di tutelare la salute pubblica, le Autorità competenti di cui all'articolo 2, comma 1, tra le altre misure previste dagli articoli 137 e 138 del Regolamento, possono procedere ad una delle seguenti tipologie di sequestro o blocco ufficiale di attrezzature, locali, merci o animali:

       a) sequestro amministrativo nei casi previsti dall'articolo 13 della legge n. 689 del 1981;

          b) sequestro penale nei casi di rilevazione di illeciti penali;

             c) blocco ufficiale ai sensi degli articoli 137 e 138 del Regolamento nei casi residuali

 

  1. L’art. 70 del d.lgs. 150/2022 (Riforma Cartabia)

            In attuazione dei criteri e principi direttivi previsti dall’art. 1, comma 23 della legge 27 settembre 2021, n.134 “Delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari “, l’articolo 70 del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150  “Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari” (riforma Cartabia) ha esteso, attraverso l’inserimento degli articoli dal 12 ter al 12 nonies nella legge 283/1962 s.m. e i., l’istituto dell’estinzione delle contravvenzioni in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande, previste dalla stessa legge 283/1962 s.m. e i. e da altre disposizioni aventi forza di legge (1) “che hanno cagionato un danno o un pericolo suscettibile di elisione mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie e per le quali sia prevista la pena della sola ammenda, ovvero la pena dell'ammenda, alternativa o congiunta a quella dell'arresto”. Tralasciando la materia tracciabilità degli alimenti, le cui violazioni hanno attualmente natura amministrativa (2) e il cui inserimento tra le quelle richiamate nell’art. 70 muove, molto probabilmente, dalle indicazioni fornite nella proposta Caselli (3) di riforma sui reati agro-alimentari mai attuata e dalla posizione di giurisprudenza di legittimità minoritaria secondo cui si configura nel difetto di rintracciabilità un cattivo stato di conservazione dell’alimento (4), lo scopo  perseguito  dal Governo  con  la  riforma  è  duplice: assicurare una maggiore efficienza al processo penale e garantire una intensa deflazione processuale, andando ad agire nei riguardi di un settore circoscritto ma foriero di frequenti contestazioni che congestionano l’attività giudiziaria. Inoltre questo settore è stato individuato tenendo in debita considerazione l’esistenza, a livello normativo e di prassi, di autorità amministrative di vigilanza e di corpi di polizia o dei Carabinieri N.A.S. specializzati in tali ambiti (5). Concentrando l’attenzione sugli atti di competenza degli organi accertatori ossia quelli fondamentalmente previsti nell’art. 12 ter - Estinzione delle contravvenzioni per adempimento di prescrizioni impartite dall'accertatore – e nell’art. 12 quater  - Verifica dell'adempimento e ammissione al pagamento in sede amministrativa- , la procedura estintiva in esame, applicabile solo durante le indagini preliminari è già operante, con alcune variazioni, in materia di sicurezza, igiene e salute sul lavoro e in materia di tutela dell’ambiente. Essa prevede nella fase di accertamento:

  • la constatazione della contravvenzione (es. art. 5, lettera b) della legge 283/1962 s.m. e i.) da parte dell'accertatore, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'articolo 55 (6) del codice di procedura penale, ovvero della polizia giudiziaria (di seguito entrambi accertatore);
  • l’adozione da parte dell’accertatore di una prescrizione nei confronti del contravventore con l’indicazione dell’adempimento e la fissazione per la regolarizzazione di un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario e comunque non superiore a sei mesi. Copia della prescrizione è notificata  o  comunicata  anche  al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera il trasgressore; l’ eventuale concessione, con provvedimento motivato comunicato immediatamente al pubblico ministero, di una proroga per una sola volta e a richiesta del contravventore del termine per un periodo non superiore a ulteriori sei mesi, in presenza di specifiche e documentate circostanze non imputabili ad esso, che determinino un ritardo nella regolarizzazione;
  • la possibile imposizione, anche con riferimento al contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro, di specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di situazioni potenzialmente pericolose per la sicurezza, l'igiene alimentare e la salute pubblica;
  • la comunicazione di notizia di reato relativa alla contravvenzione al pubblico ministero da parte dell'accertatore, ai sensi dell'articolo 347 (7) del codice di procedura penale, e trasmissione del verbale con cui sono state impartite le prescrizioni;
  • l’adozione di possibili disposizione da parte del pubblico ministero, quando lo ritiene necessario, affinché l'organo che ha impartito le prescrizioni apporti modifiche alle stesse.

Successivamente all’accertamento della contravvenzione e alla adozione e notifica della prescrizione, si entra nella fase della verifica dell’adempimento e della ammissione al pagamento in sede ammnistrativa. L’accertatore che ha impartito la prescrizione, entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato:

  • verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel ­­­termine indicati nella prescrizione;
  • ammette, a fronte della prescrizione adempiuta, il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari ad un sesto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, ai fini dell'estinzione del reato, destinata all'entrata del bilancio dello Stato (8);
  • comunica, al più tardi entro sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato per il pagamento, al pubblico ministero l'adempimento della prescrizione nonché il pagamento della somma di denaro;
  • nel caso la prescrizione non sia adempiuta, o la somma di denaro non sia stata versata, dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella stessa prescrizione.

(1)Sono da considerare i reati previsti nell’art. 15, comma 1 D.lgs. 169/2004 (Integratori alimentari) - reato depenalizzato con il d.lgs. 8/2016 -, art. 2, commi 1 e 2 e art. 3 commi 1 e 2 D.lgs. 70/2005 (Alimenti OGM), art. 6, comma 1 e 2 d.lgs. 193/2007

(2)Si considerino le violazioni degli articoli 18,19 e 20 del Reg. (CE) 178/2002 e la disciplina sanzionatoria contenuta nel d.lgs. 190/2006.

(3)Schema di disegno di legge recante: “Nuove norme in materia di reati agroalimentari” (14 ottobre 2015) della Commissione per l’elaborazione di proposte di intervento sulla riforma dei reati in materia agroalimentare (DD.MM. 20.4.2015, 30.4.2015 e 31.7.2015) Presidente dott. Gian Carlo CASELLI. In tale proposta le violazione in materia di tracciabilità assumevano rilevanza penale https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org

(4)vedasi Corte di Cassazione Sez. III N° 31035 Anno 2016. Argomento affrontato da Francesco Diamanti in  “Stargate. -Latte non tracciato, latte mal conservato- (art. 5, comma 1, lett. b) legge n. 283/1962 – Diritto agroalimentare – n. 1- 2017

  1. Si veda la Relazione illustrativa aggiornata al testo definitivo del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 pubblicata in Gazzetta Ufficiale (Serie Generale n. 245 del 19 ottobre 2022 - Suppl. Straordinario n. 5).
  2. L’art. 55 c.p.p. citato nell’articolo suddetto, dedicato alle funzioni della polizia giudiziaria, prevede che la polizia giudiziaria (ossia ufficiali e agenti di polizia giudiziaria) deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale. La polizia giudiziaria svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria.
  3. L’art. 347 c.p.p., relativo all’obbligo di riferire la notizia del reato, stabilisce che, acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, senza ritardo, deve riferire al pubblico ministero, per iscritto, gli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali trasmette la relativa documentazione.
  4. Con nota prot. 0013753 05/04/2023 – DGISAN –MDS-P ha dato indicazioni circa le modalità di pagamento somme ex art. 12 quater l. 283/1962 – d.lgs. 150/2022.

 

2.a Sintetica analisi degli articoli 12 ter e 12 quater della legge 283/1982 s.m.e i. e scelte operative

                           Gli articoli 12 ter e 12 quater, su cui concentriamo la nostra attenzione, delineano, sotto il profilo soggettivo e oggettivo, la procedura da seguire nell’accertamento del reato contravvenzionale estinguibile. Possiamo sostenere che per l’accertatore la parte più rilevante della procedura in esame sia incentrata in questi due articoli, ad iniziare dall’accertamento del fatto illecito sino all’ammissione al pagamento della somma di denaro in sede amministrativa da parte del reo, transitando per la fase di verifica degli adempimenti prescritti. Compito iniziale dell’accertatore è quello di valutare la sussistenza delle condizioni per l’applicabilità dell’istituto estintivo. In primis, l’assenza di un concorso delle contravvenzioni con uno o più delitti, non necessariamente attinenti la salubrità degli alimenti e delle bevande (1). Escluso il concorso di reati, un impegno accertativo e interpretativo maggiore è richiesto nell’apprezzamento del danno o del pericolo che la contravvenzione ha cagionato e, consequenzialmente, se l’uno o l’altro sia suscettibile di elisione mediante possibili condotte ripristinatorie o risarcitorie. Nel caso affermativo, prende avvio il procedimento con il potere-dovere in capo all'accertatore di prescrivere e di verificare l’adempimento della prescrizione. La prescrizione, le cui caratteristiche non sono predeterminate dalla legge dovrebbe, perlomeno, comprendere una condotta contraria a quella violata. L’individuazione delle contravvenzioni ripristinabili (e la consequenziale adozione di una prescrizione puntuale) non sono operazioni scevre da incertezze, così come indicato dalla Corte di Cassazione in un suo primo commento alla riforma (2) se si considera che la quasi totalità delle contravvenzioni alimentari è strutturata come reati di pericolo astratto o presunto con effetti permanenti difficilmente regolarizzabili o suscettibili di elisione. Infatti, si sostiene nella relazione, con riferimento al cattivo stato di conservazione di alimenti, che “... se si sanziona, con larga anticipazione rispetto al bene protetto la condotta di detenzione o vendita di sostanze alimentari in cattivo stato di conservazione ex artt. 5 lett. b) e 6 della legge 283/1962 in che modo è rimediabile, ripristinabile, il prodotto ormai degenerato a livello organolettico? Riadattare le modalità di detenzione comporta l’eliminazione del rischio per ipotesi che possano ripetersi, ma rimane la condizione di pericolosità del prodotto, tanto per eventuali pregiudizi a distanza derivanti dalla precedente assunzione, quanto per l’incertezza che discende dall’immissione in commercio a cui sia esposto anche un singolo consumatore”. Nella relazione 2/2023 (3), l’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione torna sull’argomento, evidenziando due ordini di problemi nell’applicabilità dell’istituto della estinzione delle contravvenzioni alimentari (si considerino in tal senso le fattispecie contenute nell’art. 5 della legge 283/1962 s.m. e i., comprese quelle di pericolo concreto contemplate nelle lettere d) e h) ). Dapprima l’Ufficio evidenzia come la possibilità di elisione affidata a condotte soltanto risarcitorie risulterebbe inconciliabile sia con la politica preventiva di salubrità degli stabilimenti e dei laboratori, contenuta nella legge 283/1962 s.m. e i. sia con la procedura estintiva di nuova introduzione, la quale presuppone l’adozione di una prescrizione da parte dell’organo accertare che è in sé un tipico atto di polizia giudiziaria e non amministrativo, pertanto né autonomamente né immediatamente impugnabile. Sempre con riferimento alle condotte risarcitorie e in assenza di danno, altri hanno sollevato la questione di chi possa essere il beneficiario del risarcimento potendosi ritenere tali gli enti o le associazioni   portatrici   d’interessi   collettivi   in   materia  di  sicurezza alimentare (4). Considerando il secondo ordine di problemi, l’Ufficio evidenzia, con riferimento alle prescrizioni ripristinatorie imposte al reo, contenenti possibili condotte contrarie a quelle violate, come esse siano di incerta praticabilità “posto che il campo di elezione riguarda, per lo più, reati alimentari di mera condotta, aventi natura istantanea con effetti permanenti, difficilmente regolarizzabili o suscettibili di elisione mediante contegno post contravvenzionale, una volta che sia stata compromessa irreversibilmente la sicurezza alimentare”. La problematica dei reati istantanei a condotta esaurita è stata sollevata e risolta in materia di lavoro e legislazione sociale (5). In tale ambito il legislatore non ha escluso l’applicabilità della procedura in esame anche alle contravvenzioni a “condotta esaurita”. Conseguente a ciò l’adattamento della giurisprudenza di legittimità che ha ritenuto, anche per altre materie, applicabile il procedimento estintivo per reati istantanei a condotta esaurita (6). Parte della dottrina ritiene che in tale scelta vi sia una prevalenza della finalità deflattiva dell’istituto estintivo e che tale lettura vada estesa anche all’estinzione dei reati alimentari a condotta esaurita, il tutto per evitare che gli obiettivi della riforma Cartabia siano vanificati (7). Di pari avviso è Pacileo (8) secondo cui il ricorso alla analogia in bonam partem assicura i “fondanti della ratio premiale della riforma”. In più, nella carenza di una puntuale prescrizione, resta comunque percorribile la via descritta dal comma 6 dell’art. 12 ter secondo cui sussiste la facoltà in capo all’accertatore di estendere l’ambito delle prescrizioni al contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro, al fine di far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente  pericolose  per  la  sicurezza, l'igiene  alimentare  e  la salute pubblica che, ad esempio, nel caso di un cattivo stato di conservazione o nel caso di una contaminazione microbica superiore ai limiti potranno tradursi in un ordine di distruzione della merce e/o in una revisione del piano di autocontrollo. Con molta probabilità sulla base di tali posizioni giurisprudenziali e dottrinali la regione Piemonte, nel fornire prime indicazioni operative agli organi di controllo, ha previsto “per la violazione non più sussistente e a condotta esaurita” la sola ammissione al pagamento in sede di amministrativa (9). Alle incertezze appena evidenziate si sommano quelle relative alla individuazione del contravventore destinatario delle prescrizioni qualora si considerino gli esiti di accertamenti mediante analisi di campioni (violazione dell’art. 5, lett. c) della legge 283/1962 s.m. e i. – cariche microbiche superiori ai limiti previsti da legge) prelevati presso colui che vende o pone in vendita alimenti e bevande sfusi e/o alimenti preimballati (10) ma estraneo al loro processo produttivo. Su tali soggetti ricadono, al pari di chi prepara e/o somministra alimenti e bevande, gli obblighi e le responsabilità di cui all’art. 5 della legge 283/1962 s.m. e i.. Il combinato disposto dell’art. 17, par. 1 del Reg. (CE) 178/2002 “… spetta agli operatori del settore alimentare e dei mangimi garantire che nelle imprese da essi controllate gli alimenti o i mangimi soddisfino le disposizioni della legislazione alimentare inerenti alle loro attività in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione e verificare che tali disposizioni siano soddisfatte” e dell’art. 19 della legge 283/1963 s.m. e i., secondo cui “Le sanzioni previste dalla presente legge non si applicano al commerciante che vende, pone in vendita o comunque distribuisce per il consumo prodotti in confezioni originali, qualora la non corrispondenza  alle   prescrizioni  della  legge  stessa   riguardi   i   requisiti intrinseci o la composizione dei prodotti o condizioni interne dei recipienti e sempre che il commerciante non sia a conoscenza della violazione o la confezione originale non presenti segni di alterazione”, agevola l’operato dell’accertatore nell’individuazione del contravventore a cui rimettere la prescrizione, sempreché in fase di accertamento si arrivi ad escludere un coinvolgimento del commerciante per la sussistenza delle esimente di cui all’art. 19 sopracitato. Infatti, se pur validi e convincenti i motivi di esclusione di responsabilità in capo a chi pone in vendita e/o vende, richiamati nell’art. 19, essi non possono ritenersi sufficienti essendo tale soggetto obbligato ad adottare e applicare un piano di autocontrollo basato sui principi dell’HACCP. Nella Comunicazione della Commissione 2022/C 355, Allegato I - Corrette Prassi Igieniche (11), sono indicate misure e condizioni preventive che gli operatori devono applicare in qualsivoglia fase della catena alimentare per fornire alimenti sicuri e adeguati, compresa quella dell’approvvigionamento delle materie prime e degli alimenti preimballati. Sulla base degli obblighi di autocontrollo ricadenti anche sul commerciante di alimenti estraneo al processo produttivo, si è espressa recentissimamente la corte di Cassazione. La Suprema Corte ha ritenuto non sufficiente in capo all’acquirente di materie prime (nel caso di specie lattuga contaminata da pesticidi venduta tal quale) il principio di affidamento sulla idoneità dell’alimento per escludere una sua responsabilità, essendo questo soggetto gravato dagli obblighi di autocontrollo (12). Sarà quindi compito dell’accertatore, nel riferire la notizia di reato, includere anche il venditore di alimenti  preimballati  o  materie  prime,  pur dovendosi  ritenere tecnicamente compatibile la contaminazione dell’alimento nello stabilimento di produzione e/o confezionamento. Qualora il produttore e/o il confezionatore operi al di fuori della competenza territoriale dell’accertatore e della Procura della Repubblica interessata, potrà, su sollecitazione di quest’ultima a chi di dovere, essere oggetto di indagini preliminari e di eventuali prescrizioni. Diversamente dall’art. 12 ter, l’art. 12 quater non presenta per l’accertatore difficolta interpretative ed applicative. In esso sono previsti gli atti di verifica della eliminazione della violazione e dell’avvenuto pagamento e le consequenziali comunicazioni al pubblico ministero che l’accertatore deve compiere entro determinati termini.

_______________________

  1. Si consideri, ad esempio, il concorso tra il delitto ex art. 515 c.p. e la contravvenzione ex art. 5, lett. b) della legge 283/1962 s.m. e i. nel caso si rinvengano alimenti congelati in cattivo stato di conservazione in un ristorante ove non sono dichiarati nel menù cibi congelati.
  2. Vedasi relazione 68/2022 Corte Suprema di Cassazione – Ufficio del Massimario e del Ruolo –
  3. Vedasi relazione 02/2023 Corte Suprema di Cassazione – Ufficio del Massimario e del Ruolo –
  4. Pacileo V. 2023 cit. in bibliografia  
  5. Vedasi art. 15, comma 3 del D.lgs. 124/2004
  6. Cass., sez. III, 6 giugno 2007, n. 34900. Cass., sez. III, 3 maggio 2011, n. 34750 in materia di tutela negli ambienti di lavoro. Cass. Sez. III, 18 aprile 2019, n. 36405 in materia ambientale
  7. Martufi A.  2023. cit. in bibliografia
  8. Pacileo V, 2023 cit. in bibliografia
  9. Vedasi nota regione Piemonte 14.130.1972018C/A14000,28 avente ad oggetto “Decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, art. 70: “modifiche alla legge 30 aprie 1962, n. 283”. Prime indicazioni applicative”
  10. Ai sensi dell’art. 2, par. 2, lett. e) del reg. UE 1169/2011 si intende per «alimento preimballato» l’unità di vendita destinata a essere presentata come tale al consumatore finale e alle collettività, costituita da un alimento e dall’imballaggio in cui è stato confezionato prima di essere messo in vendita, avvolta interamente o in parte da tale imballaggio, ma comunque in modo tale che il contenuto non possa essere alterato senza aprire o cambiare l’imballaggio; «alimento preimballato» non comprende gli alimenti imballati nei luoghi di vendita su richiesta del consumatore o preimballati per la vendita diretta;
  11. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE relativa all'attuazione dei sistemi di gestione per la sicurezza alimentare riguardanti le corrette prassi igieniche e le procedure basate sui principi del sistema HACCP, compresa l'agevolazione/la flessibilità in materia di attuazione in determinate imprese alimentari (2022/C 355/01) Nella Comunicazione  sono definite  Corrette prassi igieniche (GHP) le misure e condizioni fondamentali applicate in qualsivoglia fase della catena alimentare per fornire alimenti sicuri e adeguati. Le GHP comprendono anche le buone prassi di fabbricazione (Good Manufacturing Practice – GMP, che sottolineano le metodologie di lavoro corrette, ad esempio il dosaggio corretto degli ingredienti, la temperatura di trasformazione adeguata, la verifica che gli imballaggi siano puliti e non danneggiati), le buone pratiche agricole (Good Agriculture Practice – GAP, ad esempio l'uso di acqua di qualità appropriata per l'irrigazione, il sistema «tutto dentro, tutto fuori» nell'allevamento degli animali), le buone pratiche veterinarie (Good Veterinarian Practice – GVP), le buone pratiche di produzione (Good Production Practice – GPP), le buone pratiche nella distribuzione (Good Distribution Practice – GDP) e le buone pratiche di commercio (Good Trading Practice – GTP).
  12. Corte di Cassazione – Sez. penale III – sentenza n° 687 Anno 2024.

 

  1. Punti di convergenza e di divergenza tra l’art. 70 della riforma cartabia e il rcu  

 

             L’entrata in vigore della riforma Cartabia ha introdotto una nuova procedura nella gestione della non conformità (maggiore) in materia di produzione e vendita di alimenti e bevande, qualora questa si connoti come illecito penale contravvenzionale, rispetto a quella già tracciata dal RCU. Si sono delineate, pertanto, due procedure formalmente distinte. Apparentemente due rette parallele prive di punti in comune a partire dalle finalità: deflattiva dell’una, preventiva/precauzionale dell’altra. A parere di chi scrive, si può sostenere che la finalità deflattiva perseguita dalla Riforma Cartabia, ha imposto, con i dovuti e necessari distinguo tra atti di natura amministrativa e atti procedural-penalistici, uno schema procedurale sovrapponibile a quello definito dal TITOLO VII AZIONI ESECUTIVE CAPO I - Azioni delle autorità competenti e sanzioni – del RCU, dal D.lgs. 27/2021 e dalle disposizioni di diritto pubblico integrative della disciplina del c.u. e a.a.u. Tale schema infatti è incentrato su atti dispositivi/prescrittivi, tendenti alla rimozione (ove possibile) della non conformità e alla prevenzione di ulteriori casi analoghi, e su atti sanzionatori, tendenti alla punizione delle infrazioni in materia di filiera agroalimentare a cui si può attribuire anche un significato di prevenzione speciale (rivolta al trasgressore) e generale (rivolta alla collettività). Gli articoli dal 12 ter al 12 nonies della legge 283/1962 s.m. e .i. descrivono in maniera molto dettagliata l’aspetto sanzionatorio quale strumento riparatore rispetto alla violazione commessa; anche il RCU, attraverso l’art. 139 evidenzia la necessità di impartire, quando necessarie, sanzioni efficaci, dissuasive e commisurate alla violazione commessa. In questo schema procedurale si osserva, però, una diversa individuazione dei soggetti coinvolti nel compimento degli atti prescrittivi/dispositivi. Nel RCU la “gestione” della non conformità mediante l’adozione di un provvedimento dispositivo ex art. 138 è in capo alla autorità competente, concetto peraltro ribadito nel d.lgs. 27/2021. Diversamente è previsto nell’art. 12 ter della legge 283/1962 s.m. e i. ove, prima facie, sussiste indistintamente il potere dovere di prescrive in capo alla P.G. e agli organi accertatori con funzioni di polizia giudiziaria. Deve però riconoscersi che in questa indistinta pluralità di soggetti non tutti hanno maturato negli anni esperienza e specializzazione tali da poter garantire una efficace e concreta attività di controllo e vigilanza igienico-sanitaria sugli alimenti e bevande. Il solo richiamo nella relazione illustrativa della riforma Cartabia a soggetti specializzati nella vigilanza e controllo in ambito alimentare a cui demandare fondamentalmente la concreta ed effettiva applicazione dell’istituto estintivo non può considerarsi, a parere di chi scrive, sufficiente per selezionare P.G. e organi accertatori con qualifica di P.G. Per tale fine un supporto normativo potrebbe essere rinvenuto, con funzione di norma di coordinamento, nell’art. 2, comma 12 del d.lgs. 27/2021. Infatti, la tempestiva segnalazione alle Autorità competenti di una sospetta non conformità, rivenuta da personale di altre organizzazioni nell'ambito dello svolgimento dei controlli condotti per la propria attività istituzionale, rimetterebbe a organi specializzati la gestione del caso concreto. Ciò eviterebbe una “sovrappopolazione” di accertatori e porterebbe a un riallineamento con la volontà del legislatore euro-unitario e nazionale di affidare l’accertamento e la gestione della non conformità a personale con specifiche competenze. Si aggiunga che la facoltà in capo agli accertatori di estendere le prescrizioni all’intero contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro potrebbe ulteriormente amplificare le difficoltà operative in soggetti non specializzati. In quanto ai contenuti della prescrizione, sussiste nella “procedura Cartabia” la possibilità che l’atto prescrittivo sia sottoposto a una valutazione del pubblico ministero di iniziativa dello stesso o su impulso del contravventore. Parimenti una valutazione di merito e di legittimità delle prescrizioni impartite ex art. 138,  al di là delle vie di opposizione giurisdizionale ed extra giurisdizionale previste da legge nei confronti dei provvedimenti amministrativi che l’interessato può adire, può (deve) essere esercitata dalla stessa autorità competente con possibile annullamento in autotutela del provvedimento nel caso se ne ravvisino i motivi. Sussiste infatti un obbligo di verifica del controllo ufficiale in capo all’autorità competente ai sensi dell’art. 12 del RCU.

          Con riferimento al momento sanzionatorio, a parte l’ovvio richiamo alla disciplina prevista per l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, si evidenzia come l’ammissione del contravventore al pagamento in sede amministrativa di una somma pari a un sesto della ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, racchiuda un carattere premiale che contribuisce al raggiungimento della finalità deflattiva contenuta nella riforma.

A parere di chi scrive, un regime premiale è presenta anche nella procedura di gestione della non conformità delineata dal RCU e leggi collegate. Basti pensare agli istituti della diffida e del pagamento in misura ultraridotta previsti dal decreto “Campo libero” (1), il primo per le violazioni in materia agroalimentare e successivamente, per esplicita previsione, in materia di sicurezza alimentare, il secondo per le violazioni in materia agroalimentare.

___________________________________________

  1. Decreto-Legge 24 giugno 2014, n. 91 “Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea” convertito in legge con legge n. 116 dell'11 agosto 2014.

 

 

Conclusioni

 

             La Riforma Cartabia, se pur per finalità particolari, ha introdotto una nuova procedura nella “gestione” delle non conformità evidenziate durante le attività di c.u. quando esse coincidono con contravvenzioni in materia di produzione e vendita di alimenti. Abbiamo evidenziato che tale procedura non si discosti di molto da quelli previsti nel RCU e leggi collegate, essendo entrambe incentrate sul momento prescrittivo e sul momento sanzionatorio, incanalati, rispettivamente, nel solco procedural-penalistico l’una e del procedimento amministrativo (anche sanzionatorio) l’altra. I punti di divergenza, essenzialmente sotto il profilo soggettivo (chi fa cosa), possono essere rimossi attingendo dalla disciplina normativa nazionale sul c.u.  grazie alla norma di coordinamento contenuta nell’art. 2, comma 12 del D.lgs. 27/2021 che vede nelle autorità competenti l’attore principale se non unico. Le autorità competenti sono chiamate a creare un nuovo equilibrio tra istanze deflattive ed esigenze di prevenzione e tutela dei consumatori. In tal senso è sempre auspicabile una piena e formale integrazione tra gli organi accertatori e tra questi e l’A.G. per delineare e dettagliare gli atti da compiere.

Bibliografia

 

 

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