Capitolo 6 - CRITERI OPERATIVI E PROCEDURE

Capitolo 6 - CRITERI OPERATIVI E PROCEDURE

Suddiviso in tre sezioni:

• A - Rispetto dei criteri operativi
  Descrive le modalità con cui viene garantito il rispetto dei criteri operativi previsti dalle normative unionale e nazionali;
• B - Procedure documentate
  Raccoglie le specifiche procedure documentate predisposte per lo svolgimento delle attività di controllo ufficiale;
• C - Registrazioni
  Descrive le modalità di registrazione dei controlli ufficiali effettuati.

A. Rispetto dei criteri operativi

Descrive:

• le misure adottate per garantire che il personale che effettua i controlli ufficiali non si trovi in una situazione di conflitto di interessi;
• le competenze legali delle autorità competenti per l'effettuazione dei controlli ufficiali;
• i meccanismi posti in essere per garantire che gli operatori commerciali del settore dei mangimi e degli alimenti siano tenuti a sottoporsi a qualunque ispezione effettuata conformemente alle normative vigenti e ad assistere il personale dell’autorità competente nello svolgimento dei suoi compiti

Il personale delle AASSTT ha la qualifica di pubblico ufficiale e, nei limiti dell'esercizio cui è destinato, ha la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria.

In particolare, il DM del 28.11.2000 (Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni) prevede che, nell'espletamento dei propri compiti, il dipendente pubblico:

• Persegue esclusivamente l'interesse pubblico;
• Mantiene una posizione di indipendenza al fine di evitare di prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni, anche solo apparenti, di conflitto di interessi;
• Non svolge alcuna attività che contrasti con il corretto adempimento dei compiti d'ufficio e si impegna ad evitare situazioni e comportamenti che possano nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica amministrazione;
• Non chiede, per sé o per altri, né accetta, neanche in occasione di festività, regali o altre utilità da soggetti che abbiano tratto o possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all'ufficio;
• Non abbia altri interessi finanziari che possano porlo in conflitto di interessi con la funzione pubblica che svolge.

Inoltre, l'incompatibilità ed il cumulo di impieghi e incarichi per i pubblici dipendenti è regolamentato, in senso restrittivo, dall'art.53 del D. Lgs. n. 165/2001, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Il DPR n. 62 del 16.04.2013 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'art. 54 del D. Lgs. n. 165 del 30.03.2001” prevede che, nell'espletamento dei propri compiti, il dipendente pubblico:

• Osservi la Costituzione, conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa;
• Svolga i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare;
• Rispetti i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza;
• Agisca in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi.
• Rispetti il dovere di astensione in caso di situazioni di conflitto di interesse, anche potenziale.

La Legge n. 190 del 06.11.2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” e le indicazioni fornite dalla Regione con la DGRM n. 345 del 13.03.2023 “Piano Integrato di Attività e Organizzazione 2023-2025”, prescrivono l’introduzione ed implementazione di misure partecipate di prevenzione della corruzione, volte a garantire l’integrità dei comportamenti individuali nell’organizzazione, in modo che il processo di gestione del rischio possa attuarsi in modo non formalistico, secondo una logica di mero adempimento, bensì possa essere progettato e realizzato in modo sostanziale, ossia calibrato sulle specificità del contesto dell’amministrazione.

I principi metodologici seguiti tengono conto dei seguenti elementi:

• Analisi di contesto esterno;
• Analisi di contesto interno;
• Mappatura dei processi;
• Valutazione del rischio;
• Trattamento del rischio / Misure;
• Monitoraggio e riesame.

Il Codice Penale persegue i delitti tipici dei dipendenti della Pubblica Amministrazione.

Anche ai sensi dell’art.15 del Reg. (UE) n. 2017/625, le AC, entro i limiti di quanto necessario per l’esecuzione dei controlli ufficiali, hanno facoltà di entrare nei locali, ispezionare gli animali, i prodotti, i dati o altri documenti, compresi i sistemi informatici, di prelevare campioni e di adottare misure appropriate in caso di sospetto o individuazione di infrazioni, in particolare, sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.

Ai sensi dell’art.13 della Legge n. 689 del 24.11.1981 “Modifiche al sistema penale”, il pubblico ufficiale è abilitato ad assumere informazioni, ispezionare cose e luoghi, effettuare rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici, eseguire il sequestro cautelare delle cose oggetto di una confisca amministrativa. Per quanto riguarda i poteri della polizia giudiziaria, il Personale della AC può, tra l'altro prendere notizia dei reati, impedire la prosecuzione del reato, ricercare gli autori di reati e assicurare le fonti di prova.

L’art.22 della Legge Regionale n. 19/2007 ha stabilito che l’esercizio delle funzioni inerenti i controlli previsti dai regolamenti comunitari vigenti in materia di sicurezza alimentare, alimentazione, benessere e salute degli animali è demandato all’ASUR, la quale irroga le relative sanzioni e ne introita i proventi, da destinare al potenziamento dell’attività di formazione, di comunicazione del rischio e di informatizzazione dei dipartimenti di prevenzione.

Dalla data di entrata in vigore di quest’ultima norma, speciale rispetto alla disciplina generale di cui alla L.R. n. 33/1998, i Comuni non sono più competenti all’applicazione delle sanzioni nei settori specificati, che spetta invece all’ASUR con le modalità individuate dalla L.R. n. 33/1998.

A seguito della soppressione dell’ASUR da parte della L.R. n. 19/2022 e della conseguente istituzione delle 5 AASSTT provinciali, le sanzioni sono irrogate da queste ultime.

Ne consegue che:

1. Il pagamento delle somme dovute a titolo di sanzione va effettuato presso le tesorerie delle singole AASSTT;
2. I rapporti, con allegati gli eventuali scritti difensivi, nonché gli atti relativi ai sequestri vanno inoltrati al Direttore Generale delle rispettive AASSTT, quale legale rappresentante e responsabile della gestione complessiva dell’Azienda, salvo diversa disposizione contenuta nell’atto aziendale o nei regolamenti attuativi dello stesso (art. 3 del D. Lgs. n. 502/92; art.25 della legge n. 19/2022).

Standard di Funzionamento

Con l’Accordo Stato Regioni del 07.02.2013, rep. 46, sono state approvate le “Linee guida per il funzionamento e miglioramento delle attività di controllo ufficiale da parte del Ministero della Salute, delle Regioni e Province autonome e delle AASSLL in materia di sicurezza degli alimenti e sanità pubblica veterinaria”.

Ai sensi dell’Accordo ciascuna autorità competente deve adeguare il proprio funzionamento allo Standard previsto dal CAPITOLO 1.

Lo Standard di Funzionamento raggruppa in un’ottica sistematica e di carattere gestionale, i requisiti previsti dai Regolamenti unionali, da applicare a tutti i livelli di autorità competente di cui all’art.2 del D. Lgs. n. 27/2021.  Vengono prese inoltre in considerazione le norme nazionali a cui bisogna riferirsi nella operatività delle AC, nonché altri aspetti utili per il miglioramento dell’organizzazione.

In particolare, lo Standard definisce, per ciascun requisito normativo cogente, gli “elementi di conformità” (best practices) e le “evidenze oggettive” (prove documentali a supporto dei sistemi di verifica correlati), ovvero quegli elementi (anche se non gli unici possibili) che contribuiscono al rafforzamento dei sistemi di gestione e della capacità di “governance” delle autorità competenti. 

Esso promuove, il consolidamento degli strumenti di programmazione, rendicontazione, monitoraggio e verifica dell’efficacia delle attività di controllo ufficiale svolte, attraverso un sistema ciclico che consente alla direzione sanitaria un riesame periodico dei risultati delle attività effettuate e pone le basi per un miglioramento continuo delle attività di controllo ufficiale secondo i principi di “efficacia”, “appropriatezza”, ”coerenza” e “qualità”, nonché lo strumento per assicurare una coerente attuazione degli audit sulle autorità competenti previsti dalla normativa unionale.

Nel CAPITOLO 2 delle LLGG vengono definiti i criteri comuni per la formazione di tutti gli operatori del controllo ufficiale chiamati all’applicazione delle stesse linee guida, coerentemente con l’Accordo Stato Regioni del 05.11.2009 in materia di formazione continua in medicina.

Il CAPITOLO 3 definisce i criteri generali per lo svolgimento degli audit delle autorità competenti, che, attraverso la valutazione del funzionamento delle medesime, assicurerà il loro progressivo adeguamento e miglioramento continuo.

Con il CAPITOLO 4 sono definite le modalità di gestione dell’analisi dell’applicazione dell’Accordo finalizzate alla formulazione di proposte per il suo aggiornamento e integrazione, nonché la previsione di una collaborazione solidaristica tra le Regioni e Province Autonome, mediante l’istituzione di uno specifico Comitato Tecnico. Attualmente le LL.GG. sono in fase di revisione per adeguarle ai contenuti delle ultime normative comunitarie e nazionali nel frattempo emanate.

Verifica dell’efficacia dei controlli ufficiali

In base a quanto disposto dall'articolo 12 (p.2 e 3) del Regolamento (UE) n. 2017/625, le A.C. devono prevedere procedure per:

1. La verifica dei controlli.
2. L’adozione di azioni correttive in tutti i casi in cui le procedure di verifica rilevino carenze; e
3. L’aggiornamento secondo necessità le procedure documentate di controllo.

Tale attività risulta necessaria per garantire l’imparzialità, la qualità e la coerenza (che include l’omogeneità) dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali.

Indicazioni per la verifica dell’efficacia dei controlli ufficiali sono contenute nello Standard per il funzionamento e il miglioramento dell'attività di controllo ufficiale e con la DGRM n. 373/2021 sono state approvate le Linee Guida per il controllo e la verifica dell’efficacia dei controlli ufficiali ai sensi del Regolamento (UE) n. 2017/625 da parte delle Autorità Competenti Locali.

Per la suddetta verifica di efficacia non è richiesta l’indipendenza tra il verificatore e il verificato, di conseguenza può essere svolto direttamente dalla “Direzione” delle AC (ad es. dirigente del settore, direttore generale, responsabile di struttura complessa o semplice), o da loro delegati competenti. 

La verifica dell'efficacia dei controlli comprende diverse fasi:

1. A priori
2. In tempo reale / fase di attuazione
3. A posteriori

Per verifica “a priori” si intende una verifica della qualità e della coerenza dei documenti di pianificazione (ad es.: piani di lavoro) e delle procedure documentate, modulistica, circolari, istruzioni.

La verifica in tempo reale, come previsto dall’Accordo CSR del 07.02.2013 (documento Standard di funzionamento”, Parte 3.2.3) consiste nella <<… b) valutazione sul campo, in tempo reale e sulla base di criteri predefiniti, dell’efficacia e dell’appropriatezza dei controlli ufficiali (ad es. verifica sul campo, su base annuale, delle modalità di esecuzione di un esame post-mortem da parte dei veterinari ufficiali che operano presso i macelli che insistono sul territorio di competenza di una Autorità Competente Locale). Tale attività può essere inquadrata come una “attività di supervisione” che a sua volta può essere considerata come un particolare aspetto delle attività di formazione/addestramento/affiancamento che serve ad “affinare” le capacità tecniche degli operatori mediante la “socializzazione” delle migliori conoscenze disponibili nei servizi, attraverso un confronto diretto e sul campo tra operatori. Da un punto di vista operativo è una attività congiunta tra uno o più operatori che svolgono le attività di controllo ufficiale, in qualità di supervisionati, ed un operatore, con specifico profilo professionale e formazione che svolge il ruolo di supervisore.

Tale attività consente:

• Una verifica “di campo”, del supervisore, della applicazione di procedure operative ed istruzioni operative, da parte dell’operatore/i oggetto di supervisione;
• Evidenziazione di problemi interpretativi ed operativi in relazione alla situazione di campo;
• Valutazione congiunta dell’applicazione di procedure documentate al caso concreto, come verifica ulteriore della loro applicabilità;
• Sintesi, tra supervisore e supervisionato/i, della corretta esecuzione del controllo ufficiale espletato presso l’OSA e delle conclusioni raggiunte;
• Evidenziazione di problemi interpretativi o applicativi, in esito alle attività di cui sopra su cui necessitano approfondimenti o modifiche procedurali da proporre alla Direzione che ha emanato le procedure ed istruzioni>>.

La verifica “a posteriori”, come previsto dal suddetto Accordo consiste nella <<… valutazione, sulla base di criteri predefiniti, delle relazioni elaborate ai sensi dell’articolo 9 del Reg. (CE) n. 882/2004 stesso (ad es. verifica periodica di una percentuale significativa dei verbali di ispezione, check list, ecc., elaborati dal personale preposto all’esecuzione dei controlli ufficiali);…>>

Sistema di indicatori per il monitoraggio dei livelli di assistenza in sanità veterinaria e sicurezza degli alimenti

Il 18 marzo 2017 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale (Supplemento ordinario n. 15) il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 12.01.2017 con i nuovi Livelli essenziali di assistenza.

Il nuovo Decreto sostituisce integralmente il DPCM 29.11.2001, con cui i LEA erano stati definiti per la prima volta.

Il provvedimento, che rappresenta il risultato di un lavoro condiviso tra Stato, Regioni, Province autonome e Società scientifiche, è stato predisposto in attuazione della Legge di stabilità 2016. Il DPCM 12.01.2017 e gli allegati che ne sono parte integrante, definisce, tra l’altro, le attività, i servizi e le prestazioni garantite ai cittadini con le risorse pubbliche messe a disposizione del Servizio sanitario nazionale.

Il DPCM individua tre grandi Livelli:

• Prevenzione collettiva e sanità pubblica, che comprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli; in particolare:
  • Salute animale e igiene urbana veterinaria;
  • Sicurezza alimentare - tutela della salute dei consumatori;

• Assistenza distrettuale;
• Assistenza ospedaliera.

Annualmente le attività in sanità pubblica veterinaria e sicurezza degli alimenti sono oggetto di un monitoraggio nell’ambito del “Tavolo di verifica per gli adempimenti” istituito ai sensi dell’Accordo Stato Regioni del 23.03.2005, per l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Tale monitoraggio consente nel tempo una lettura analitica, standardizzata e comparabile del sistema regionale di controllo ufficiale.

Il sistema di valutazione adottato dal Tavolo LEA è finalizzato alla erogazione di una aliquota aggiuntiva del fondo sanitario nazionale.

Vengono valutati un set di indicatori relativi alle attività e agli adempimenti informativi, concernenti il controllo ufficiale svolto nell’anno precedente in materia di alimenti e mangimi, salute e benessere degli animali.

Gli strumenti utilizzati per la valutazione sono: 

1. il “Nuovo sistema di garanzia per il monitoraggio dell'assistenza sanitaria" (NSG), approvato con il DM 12 marzo 2019, che è un sistema descrittivo, di valutazione, di monitoraggio e di verifica del livello di erogazione, da parte dei sistemi sanitari regionali (SSR), dell’assistenza sanitaria ai cittadini.
2. La valutazione del rispetto delle attività sanitarie programmate da parte delle Regioni, nell’ambito del sistema di “certificazione degli adempimenti”

Il Nuovo Sistema di Garanzia (NSG) è uno strumento di valutazione, costituito da un set di indicatori, che permettono di giungere ad una valutazione quanti/qualitativa del livello di attività sui principali programmi/prestazioni nelle pertinenti attività di prevenzione, tra cui, nell’ambito della Salute pubblica veterinaria e la sicurezza alimentare, la capacità di prevenire, eliminare o ridurre:

• Alcune malattie infettive degli animali a carattere zoonotico, come la brucellosi bovina, bufalina e ovicaprina e la tubercolosi bovina, le TSE, le salmonellosi, o il raggiungimento di obiettivi di vigilanza sulle anagrafi animali;
• La presenza di contaminanti negli alimenti, valutando obiettivi di controllo ufficiale sui residui di alcune sostanze (farmaci, contaminanti, fitofarmaci, additivi) e il controllo sulla commercializzazione e sull’uso del farmaco veterinario e sulla produzione e somministrazione di mangimi agli animali.

Il Nuovo Sistema di Garanzia permette inoltre di verificare:

• il rispetto delle norme di benessere animale negli allevamenti e all’atto della macellazione, per l’impatto che queste prescrizioni hanno sulla salute degli animali produttori di alimenti, riducendo il ricorso a trattamenti terapeutici e contribuendo a ridurre la diffusione di patogeni zoonotici nella filiera produttiva;
• le garanzie di sicurezza alimentare per i cittadini, con particolare riguardo ai rischi biologici, fisici, chimici degli alimenti e alle informazioni per il consumatore (mediante ispezioni, audit e campionamenti nella fase di produzione, distribuzione e somministrazione degli alimenti).

Nell’ambito del sistema di certificazione degli adempimenti, la misurazione delle attività svolte in ambito alimentare e veterinario è stata riformata per favorire la valutazione dei seguenti tre elementi: Analisi attività di programmazione; Completezza e qualità dei dati; Analisi quantitativa.

In particolare:

Analisi attività di programmazione 

• MACROINDICATORE (“AAJ - Prevenzione in sicurezza alimentare e sanità pubblica veterinaria”) costituito da 3 sottoindicatori di competenza veterinaria e sicurezza alimentare ovvero:
  • AAJ.1.2. Definizione sistema regionale di audit ai sensi dell’art. 6 (1) del Regolamento (UE) n. 2017/625 (Adozione delle misure appropriate a seguito dei risultati del Sistema regionale di audit); 
  • AAJ.1.3 Attuazione programma di audit ai sensi dell’art. 6 (1) del Regolamento (UE) n. 2017/625 (numero e tipologia di audit svolti dal Sistema Sanitario Regionale); 
  • AAJ.1.4 Verifica dei controlli ufficiali ai sensi dell’art 12 (2-3) del Regolamento (UE) n. 2017/625 (attuazione del sistema di verifica).

Completezza e qualità dei dati

• Flussi informativi veterinari e alimentari: I flussi informativi vengono valutati sia per il rispetto della tempistica (cd. “criterio di copertura”), essenziale per garantirne l’elaborazione ai fini della riprogrammazione o per accedere a rimborsi e finanziamenti comunitari, sia per l’aspetto di qualità dei dati (cd. “criterio di qualità”). In questo caso la qualità dei dati è valutata positivamente se vengono raggiunte le soglie di controllo previste dalle relative norme di settore.

Analisi quantitativa 

• AAJ.1.1 Indicatori di performance: strumento di valutazione con un set di 13 indicatori e soglia di sufficienza.

B. Procedure documentate

L’articolo 12 del Regolamento (UE) n. 2017/625 stabilisce che i controlli ufficiali delle AC sono eseguiti secondo procedure documentate riguardanti le procedure di controllo di cui al capo II dell’allegato II e che contengano informazioni ed istruzioni per il personale addetto ai controlli ufficiali.

I contenuti delle LLGG sullo standard di funzionamento delle AC sono criteri omogenei per definire le procedure documentate alla base dell’attività di controllo ufficiale.

Al fine di adottare criteri omogenei di espressione del giudizio sulla conformità del requisito, che consentano il confronto dei risultati e l’elaborazione degli stessi a diversi livelli, nel DDPF n. 49/2017 è stata codificata la seguente scala di valutazione della conformità dei requisiti:

Il Regolamento (UE) n. 2017/625, all’art.138 - “Azioni in caso di accertata non conformità” - recita: “le AC intraprendono ogni azione necessaria al fine di determinare l’origine e l’entità della non conformità e per stabilire le responsabilità dell’operatore e adottano le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi”

 

In base alla tipologia di infrazione prevista dalla normativa e al livello di conformità riscontrato sul campo, le azioni conseguenti alle infrazioni rilevate durante i controlli ufficiali vanno gestite in base alle procedure predisposte a livello di singole AASSTT, in sostituzione di quanto previsto dalla Determina del Direttore Generale ASUR n. 784 del 22.12.2016 “Procedura gestione non conformità ai sensi del Reg. (CE) n. 882/2004”.

Qualora venga riscontrato un requisito/procedura conforme ma migliorabile (si minuscolo di cui alla DGRM n. 1508/2016) andrà annotato nella SCU a cui seguirà comunicazione a firma del Direttore o suo delegato dove verranno indicate le eventuali azioni migliorative.

C. Registrazioni

Il controllo ufficiale deve essere sempre oggetto di registrazione formale, sia per quanto riguarda i controlli effettuati sia per le evidenze riscontrate.

All’operatore del settore deve essere rilasciato riscontro del controllo effettuato e dei relativi esiti.

Le evidenze raccolte nel corso dei controlli ufficiali su locali, impianti, processi, documentazione e registrazioni devono essere valutate alla luce delle norme e delle disposizioni di riferimento al fine di esprimerne la conformità.

La registrazione, attestante l’esecuzione ed il riscontro dei controlli ufficiali, avviene tramite la scheda di controllo ufficiale (SCU/verbale) finalizzata a:

• Fornire evidenza all’OSA dei controlli eseguiti e dei relativi risultati;
• Conservare documentazione uniforme dell’attività svolta e dei riscontri rilevati;
• Fornire dati statistici di ausilio alla pianificazione delle attività e alla riprogrammazione dei controlli e delle attività medesime.

La “SCU” deve contenere almeno le seguenti indicazioni minime standardizzate:

• Identificazione univoca del documento;
• Data;
• Identificazione del personale che esegue il controllo ufficiale;
• Identificazione dell’OSA e più precisamente della impresa;
• Identificazione dello stabilimento e relativa tipologia/attività produttiva;
• La tipologia di controllo ufficiale effettuato (audit, ispezione, verifica, campionamento);
• Il motivo del controllo (su segnalazione, domanda, programmato, follow up, ecc.);
• Le aree di indagine controllate;
• L’eventuale riscontro di inadeguatezze/non conformità;
• Se ritenuto utile, gli ambienti controllati e altri eventuali riscontri;
• La firma di chi esegue il controllo ufficiale;
• La firma dell’OSA o di un suo rappresentante.

L’attività svolta e i riscontri rilevati vanno registrati sul sistema informativo riportando le stesse voci aggregate della SCU, corredata, eventualmente, dalle check-list approvate con il DDPF PVSA n. 103/2014.